1994年5月18日，上海市人民政府批转了市房改办、市房管局制定的 《关于出售公有住房的暂行办法》 〔沪府发（1994）19号文〕，同年 6月15日，上海市住房制度改革办公室、上海市房产管理局印发了《关于出售公有住房的实施细则》〔沪房改办发（1994）第34号〕，此后，上海市住房制度改革办公室、上海市房产管理局还颁发了相关问题的系列解答意见等文件。这就是我们通常讲的公房出售的“94方案”，它标志着本市的住房制度商品化改革进入全面实施阶段。
一、“94方案”的主要内容和涉及的法律问题
1、确定了公房出售的原则、范围和购房人
首先，“94方案”确定了出售公房应当贯彻购房自愿、产权归己、维修自理的原则；
其次，“94方案”确定了可售公房的范围，即独用成套的公有住房，当时限制在一般标准、独用成套、作居住使用的多层和高层职工住宅；但是，列入旧城改造规划、产权不明、具有历史保护价值和市政府认为不宜出售的房屋除外；
再次，“94方案”确定了购房人的条件，即具有本市常住户口的公房的承租户或者年满18周岁的同住人和符合分配住房条件的职工，每个家庭只能享有一次以成本价购买公房；擅自、变相转租或者改变房屋用途的，迁离、国外定居或者逾期未归者暂时不能购房。
2、确定了购房人可享受的优惠条件和购房程序
“94方案”给予了公房购买者下列优惠条件：按照规定享有工龄等优惠，按照规定享受住房补贴，免交房产税、契税、缓征地租，免交新建公房的固定资产投资方向调节税等。在“94方案”实施细则中，确定了购房人每一年工龄给予1.2%的优惠，同时还给予5%的一次性优惠,并仍然可以享受原有的住房补贴。对于购房人以现金一次性付清全部购房款的，一次性付款折扣为20%。“94方案”的相关解答还指出，中、小学教师（含已退休者）在按照成本价购买公房时，可按控制标准增加建筑面积8平方米。
“94方案”肯定了购房人对于所购公房享有完全产权。
“94方案”确定的购房程序为：经过宣传出售人和购房人达成合意后，双方签订房屋买卖合同并付清购房款后，由市房产登记发证办公室发给房屋所有权证。
3、限制权利行使遗留法律纠纷
公房出售虽然开始了按照市场经济规律改革住房制度的进程；但是，由于改革经验的不足和计划经济时代思想的影响，在“94方案”中仍然存在着用行政手段控制民事权利，限制购房人权利行使的问题，具体为：
首先，对共有人的房产权利进行了限制。“94方案”中要求“凡承租户内有多人的，应协商确定购房人；承租人死亡或迁离本处的，应变更租赁户名后，由同住成年人协商确定购房人”，并填写《购买公有住房委托书》。这表明，符合购买公房条件的人中只能有一人的名字写在房产证上，其他房屋共有人不能进行登记。这一限制共有人登记公示权利的做法不仅在家庭成员之间造成了产权纠纷矛盾，而且也使得售后公房在转让的过程中因为共有人的登记缺失而导致纠纷机率增加。
其次，对房屋所有权权能的行使进行了限制。所有权的四项权能就是占有、使用、收益和处分，从法律上讲，当购房人买下公房后就应当可以完全行使所有者的权利；但是，在“94方案”中对购房人所有权中的收益和处分权能进行了限制。方案指出：“购房款未付清或购房后未住满5年的，该房屋不得出售、出租和转让。”这一人为限制购房人权利的做法，既与“94方案”中的“购房者拥有全部房屋产权”的提法相矛盾，也使得售后公房的私下交易增加，稳定房地产市场的初衷造成了交易市场秩序混乱的结果。
再次，对物业管理收费的限制违背了市场经济规律。由于购房人的身份特定，出于对他们经济收入等情况的考虑，“94方案”对售后公房的物业管理收费数额也进行了限制。方案规定：“购买公有住房后，产权人应按照社会化管理的要求，根据管理单位的管理质量和内容，按月交纳管理费。在售房起步阶段，多层住宅产权人每月每套应承担3—5元的管理费；高层住宅产权人每月每套应承担5—10元的管理费，由自管组织与物业管理部门签订管理合同同时确定。”这种背离市场经济规律的做法一直持续到现在，不仅使得物业公司难以为继，而且小区业主也不能得到称心如意的服务。
二、“94方案”遗留问题的解决和法律出路
1、“94方案”购房权利人的认定
首先，行政机关的纠正。“94方案”实施不久，方案中的缺陷就产生了纠纷的后果，并引起有关部门的重视，上海市房屋土地管理局沪房地技（1995）652号“通知”明确：“职工家庭购房时，可共同协商确定产权按份共有或共同共有。共有人必须是前款规定的购房对象。”这实际上是行政机关在“95方案”中对“94方案”的缺陷进行了修正；但是，这种修正只能防止今后的工作中不再犯同样的错误，还不能具体解决“94方案”实施过程中已经产生的问题。
其次，司法机关的救济。由于“94方案”已经全面实施，那么，对于“94方案”所购房屋共有人的确定就成为法律上亟待解决的问题。 1996年10月31日，上海市高级人民法院印发了《处理公有住房出售后纠纷的若干意见》〔沪高法（1996）250号〕指出：“按‘
2、“94方案”共有人主张权利的时效
首先，共有人提出共有主张时即为诉讼时效起算时。由于“94方案”购房基本上是以家庭为单位，所以尽管在房产证上登记的是一个人的名字，但是共有人大多能够和睦相处。我国《民法通则》第135条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”如果按照上海市高级人民法院印发的《处理公有住房出售后纠纷的若干意见》〔沪高法（1996）250号〕，权利人须在诉讼时效内主张房屋产权方可确认房屋产权共有的规定，一方面，可能使稳定的家庭关系因为权利行使而生龃龉；另一方面，必然有许多家庭中的共有人想寻求法律保护时，时间已经超过两年的诉讼时效，这种因为售房政策的规定致使当事人丧失民事权利的情况，显然对于公民是不公正的。为了保护售后公房共有人的合法权利， 1999年9月27日，上海市高级人民法院印发《几类民事案件的处理意见》〔沪高法（1999）528号〕，在“关于94方案购房后产权纠纷的诉讼时效的起算时间”解答中指出：“有些家庭中的权利人向法院提出主张房屋产权，有些家庭至今相安无事，权利人尚不知道自己不享有共有人的权利，由于这些人自身并无过错，为了保护他们的合法权利，我们考虑诉讼时效从发生争议时起算，有利于矛盾真正解决。”这一规定无疑是符合我国设立诉讼时效制度初衷的。
其次，共有人去世后继承人有权主张共有财产继承权。对于共有人在世时没有主张售后公房的共有产权，在其去世后继承人能否主张共有财产继承权，市高级法院的答复是否定的。 2003年4月20日，上海市高级人民法院在《民事法律适用问答》中回复：“如果其生前未主张房屋产权共有，则视为同意房屋产权归于产权登记人。”笔者认为，这一规定是有悖法理的，也无助于“94方案”缺陷的弥补。第一，从所有权的特点看，房屋的所有权属于物权，即直接管领一定的物的排它性权利。所有权具有永久性，物上请求权也具有永久性，因此，物上请求权不宜成为诉讼时效的客体；第二，从所有权的主张看，不是当事人自己的行为导致权利登记的缺失，而是“94方案”缺陷本身使得当事人的房屋共有权权利登记受到限制，既然当事人生前没有放弃房屋共有权，那么，这个权利当然可以由其继承人依法继承；第三，如果人为的将当事人生前和身后作为是否保护权利的界限，实际上就是将权利人的死亡当作房屋共有权丧失的界限，这既没有法律依据，也与物权可以继受取得的原则相悖。
3、房屋共有人之间的法律关系
既然“94方案”购房共有人对于购买的公房均享有所有权，那么，在生活中就必然涉及下面一系列相关的法律问题：
第一，房屋共有的份额问题。关于售后公房的共有形式，如果共有人之间对于所购公房有占有比例约定的从约定；如果共有人之间对于所购公房没有占有比例约定的话，共有的形式就是共同共有，即共有人享有平均的财产权，拥有平等的权利。根据“一物一权”的原则，在房屋共有关系上，是几个共有人共同享有一个所有权；所以，未经共有人的合意，任何一方不得擅自处置共有财产。
第二，房屋的出租、出售程序。虽然“94方案”的共有人没有登记在房产证上；但是，房屋的出租、出售仍然需要共有人一致的意思表示，在房产证上署名的共有人负有告知、征集意见的特别义务；否则，由此产生的损害后果由行为人负责赔偿。不同意出租、出售的共有人在同等的条件下，有优先承租、购买其他共有人相应份额的权利。
第三，夫妻的共有财产认定。按照“94方案”购房，夫妻之间虽然只有一人的名字登记在房产证上；但是，婚姻存续期间购买的公房仍然属于夫妻的共同财产，除非双方另有约定。
第四，未成年人和放弃产权同住人的权利。公房出售是国家把多年来的高积累、低消费的工资制度中职工住房方面的待遇返还给职工，所以，未成年人并不是适格的购房人，因此未成年人不享有房屋的所有权。同样，明确放弃产权的同住人也不拥有对房屋的所有权；但是，我国《婚姻法》规定的家庭成员间的权利义务关系使他们拥有对所购公房的居住使用权，除非这种法律关系依法消灭，房屋所有人不得随意剥夺或者限制未成年人、同住人的权利。
4、“94方案”所购房屋所有权限制的取消
当年，“94方案”出于对本市房地产市场健康、稳定发展的考虑，对按照“94方案”所购公房的收益和转让进行了限制；但是，这种限制很快与房地产市场的发展不相适应，售后公房已经成为本市房地产二、三级市场联动的推进器。1996年6月，长宁区、浦东新区、青浦区（时为县）率先开始了售后公房上市出售的试点工作，上海市政府有关职能部门，先后制定了《上海市职工所购公有住房上市出售的试行办法》、《上海市扩大职工所购公有住房上市出售试点的实施意见》、《关于可售公有住房上市出售的试行办法》等，这些规范性意见一方面将“94方案”中限制所有权权能的做法逐步取消，另一方面同意将购买公房和已购公房上市出售两项工作同步进行；加上本市对于售后公房首次转让不收取营业税的优惠政策，有力地推动了本市房地产市场的健康、有序发展。
5、“94方案”物业管理的市场化发展方向
除“94方案”本身已经对于售后公房的物业管理收费进行了数额限制外，1995年9月上海市房屋土地管理局、上海市物价局联合发文“关于公有住宅售后管理服务费和房屋修缮人工费等收取标准的通知” 〔沪房地物（1995）522号〕，再次对售后公房物业管理费的收取进行了明确。除多层住宅每户每月3-5元、高层住宅每户每月5-10元的管理费外，对于电梯、水泵运行费、非居住房屋管理费服务费（保洁、保安）、房屋修缮人工费等都进行了限额规定。1996年，上海市物价局、上海市房屋土地管理局又联合发布“关于调整公有住宅售后管理费和房屋修缮人工费等收取标准的通知” 〔沪价房（1996）219号〕，将多层住宅管理费调整至每户每月4.5-7.5元，电梯、水泵运行费由每户每月每平方米0.10元调至0.15元，房屋修缮人工费由每小时5元调整为5.75元；高层住宅每户每月管理费、非居住房屋管理费服务费（保洁、保安）、等不变。即使有了这样的调整，售后公房物业管理收费仍然与商品住宅的物业管理收费差额达2/3左右。从业主的角度看，物业管理费收的越低越好；从物业公司的性质看，公司是以获取经济利益为目的的，要获取相应的利润，这一对矛盾碰撞的结果必然是售后公房小区的物业服务问题多、质量差。长此以往，这种违背市场经济规律的限价做法也必然要被市场主体所拒绝；所以，售后公房的物业管理服务市场化运作是必然的发展方向。
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